作者 陈光 |
2008年07月23日 09:49 |
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 5.12汶川大地震发生的危难时刻，非政府组织（ＮＧＯ）如洪流般展现在世人面前，各显身手，发挥了巨大的作用，但同时，也暴露出诸多问题。比如，非政府组织在灾后重建中存在着法律地位不明确、经费支撑不足、组织整体能力薄弱、缺乏长期规划、管理监督与协调性差等问题。 为此我和我的同事雷叙川、刘桂花等，讨论和研究过这一问题，提出以下建议：（1）逐步建立健全有关非政府组织的法律法规体系目前,我国涉及非政府组织的法律法规,只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》,民政部颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等,还没有专门的非政府组织法。尽管我国政府正在积极建立有关非政府组织登记管理中较为完整的法律制度框架,但现行法规中的许多规定在很大程度上不利于非政府组织的发展。建议根据现阶段我国非政府组织的实际情况,借鉴外国经验,凡是与规范发展非政府组织不相适应的法律条款,适时修改,一些过时的部门规章,及时予以废除;逐步制定和形成配套的、不同层次的法律法规体系,用法律形式明确非政府组织的性质、宗旨、地位、组织形式、经费来源、权利和义务等,使非政府组织在运行和管理上尽快走上法制化道路。（2）建立救灾应急召集机制，能够在灾后迅速有效地召集整合非政府组织等社会资源震后初期，全国民众、各类非政府组织从五湖四海奔赴救灾现场，其贡献不可磨灭。但同时，也由于组织无序，信息不畅，没能形成应有的合力，造成社会资源的浪费，反而一度出现了一些混乱局，究其原因，是国家尚未设立一个专职负责处理重大灾难和突发事件的部门，尚缺乏一套完备的灾难处理系统和启动模式。仓促之间成立的各级联合救灾指挥部难以胜任系统的应急布置和政策安排。（3）坚持以政府为主导的原则，正确定位政府与非政府组织的关系,建立合理分工非政府组织应积极参与各级政府对灾区重建工作的统一规划，结合灾后重建工作中具体需求开展工作。非政府组织的运作应与政府工作形成互补关系而不是对立关系，在参与和投入重建工作中，做到帮忙而不添乱。非政府组织和政府的关系定位直接影响着非政府组织的发展和职能的发挥。政府应该在宏观或全局的关键事件中承担更多的责任,微观的管理更多的应该交给社会其他公共管理组织完成。政府和非政府组织在公共服务领域的关系应该是平等的合作和竞争、充分发挥各自优势的关系。政府可以将部分服务任务委托给非政府组织来执行, 比如在政府不能或不愿做的事情上发挥非政府组织的作用,予以充分的授权和支持;在政府行政手段和社会自治方式都可以完成的事情上,尽量发挥非政府组织的作用,而政府只履行市场和非政府公共部门都无法完成的职能。这样有利于促进政府公共服务水平和灾后重建效率的提高。（4）加强对非政府组织的监督管理，尤其是对非政府组织的资金募集和使用的监管一方面，要赋予非政府组织法律地位和发展空间，另一方面，也要建立有效的法律监督、社会监督以及质量评估体系,可以为非政府组织创造一个规范的社会发展环境。从全球范围看,由于非政府组织不存在市场的竞争机制,也不像企业一样存在个人利益,因此,客观上非政府组织容易出现效率低下的情况。而且我国缺乏对非政府组织的第三方监督与评估机制,导致少数非政府组织和草根组织效率低下,财务状况混乱，在此非常时期，若出现贪污腐败的情况将会产生极坏的社会影响。因此,建立第三方的监督和评估机制是此次灾后重建进程中的一项极为紧迫的任务，也是今后非政府组织健康发展的必然要求。（5）建设有关公共信息平台，建立各非政府组织分工协调与资源整合机制通过信息平台，可全面及时地通报灾区建设中亟待解决的问题和发布有关重建工作的进展情况的信息，实现政府、企业与非政府组织信息资源共享与工作职能互动，提高灾区重建工作的效率。通过协调机制，统一调配非政府组织的人员、物资和资金投放，克服功能重叠造成的恶性竞争与资源浪费。并且，可通过非政府组织，加强对自发性零散的志愿者进行引导与管理，避免志愿者“游击队”式作战带来的社会秩序混乱。（6）非政府组织应积极做好自身建设工作我国各非政府组织组织起步时间不长，大多出于成长阶段，组织机制并不健全，并且良莠不齐。灾后重建，是各非政府组织组织回报社会的机会，也是其亮相的舞台。非政府组织应积极做好自身建设工作，一方面要加强非政府组织成员的技能培训，提高参与重建工作的专业化能力与水平；另一方面非政府组织要加强自律，坚持守法诚信原则，保持良好职业操守，接受公众监督，增强自身工作的透明度，提高自身的公信力和道德形象。我国的非政府组织应该加强自身基本建设,特别需要一整套自我约束的行为规范。比如说,任何非政府组织都应制定行为标准和伦理守则;某些领域的非政府组织应联合制定行为和道德标准;需要成立一些专门监督和评估其他非政府组织活动的非政府组织等。（7）非政府组织也应制定科学周详的参与重建工作的计划，并拟定有序退出机制参与灾后重建工作是一项复杂而艰巨的任务，应避免功利性的短期行为。各级政府应从大局出发，制定重建规划，而各非政府组织也应制定科学周详的参与重建工作的计划，避免因个人英雄主义和“大跃进”式群众运动等狂热的非理性行为造成的“志愿失灵”。非政府组织应根据灾区需要，结合自身特点，采取务实有效的方式，有步骤有秩序持续性地参与重建工作，并为灾后重建工作中可能出现的问题与困难，制定各类应急预案，保证工作稳健良好运行。灾后重建是一项漫长而艰巨的工作，也是一项有步骤分阶段进行的工作。由于非政府组织的多元化与专业性，并非所有的非政府组织都能持续性地在灾后重建中发挥作用，在其专业性任务完成以后，应做到适时退出，避免盲目参与、挤占灾后重建的社会资源。（8）各类非政府组织应加强对灾区民众自救能力的培养灾区的恢复重建是一个长期的、复杂的艰巨任务，要依靠党和政府以及社会各界的支持，但更重要的是要依靠灾区民众的坚强自救。灾后重建时期，人们在救灾时期对于灾区的热情与关注度会明显下降，这个时候专业机构、专业志愿者、专业公益机构与政府的专业工作的价值也变得更加重要。培育灾区民众的自救能力，应当成为当前非政府组织的工作重点。在具体实施中，各类非政府组织与志愿机构可发挥其社区工作、社会服务与社会机制创新作用（包括在一段时间内在灾民安置点上的社会关系扩展活动），发展出大量的社会服务项目与品牌，创造出具有相当就业与经济价值的社会服务事业；鼓励灾区居民创业、帮扶中小企业发展，建立外部社会的援助与合作渠道，支持群众尽快能启动自助计划；发展与外地企业家组织与各类有动员能力的社会组织之间的合作关系，针对性地寻找多类型的合作伙伴，也寻求整合更多的发展所必须的资源；对灾区居民长期心理重建工作进行计划，培养本地辅导能力，并形成本地辅导能力建设与外地资源整合的计划，把心理重建与社区网络重建与扩充联系起来考虑等。
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陈光
 - 西南交通大学公共管理学院院长，教授，管理学博士，成都市科协副主席
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